도시, 시민들이 만든다 지난 반세기 동안 급격하게 발전해 온 우리의 도시환경은 경제발전을 충족시키기 위해 대규모 건축물과 도시개발 등 성장위주에 부합하는 양적개발에 편중되어 정신적, 질적인 경관적 풍요로움에 소홀했다. 현대사회에 있어서 도시문제는 쾌적한 환경, 시민의 질을 높이는 공간, 삶에 대한 윤택한 장소의 의미보다 경제와 산업발전에 필요한 도시계획이 집중되어 생활환경이 고립된 결과를 만들었다. 이것은 빠른 성장을 위한 신속한 의사결정, 단기간의 개발을 위해 필연적인 방법일수 밖에 없다는 일부 개발론자들의 주장처럼 국가 경제성장의 필요불가분한 정책과 제도일 수도 있지만 이로 인한 피해도 만만치 않다. 따라서 잘못된 과거의 여러 정책들의 문제를 보완하고 개발할 수 있는 방법을 찾는 것이 앞으로 우리가 살고 있는 도시공간을 윤택하고 활기찬 장소로 만드는 방법이 될 것이다. 다양한 사람이 살고 있으며 생활과 구조가 복잡한 현대도시에 있어서 이상적인 도시정책과 시행을 위한 환경을 만드는 방법으로 그곳에 거주하는 지역주민과 관련기관 그리고 전문가들을 포함한 관련분야의 지혜가 종합되고 시행되는 살기 좋은 지역 만들기 방법을 찾기 위하여 시민참여제도에 대한 이야기 하고자 한다. 시민참여제도란 지자체의 다양한 정책으로부터 직간접적으로 영향을 받고 있는 시민이 행정 과정에 참여하여 자신의 이익이 정책에 반영될 수 있는 과정이라고 할 수 있다. 이것은 시민의 다양한 의견을 모으고 이상적인 사업방법을 찾는 제도적 장치로 사업주체와 시민의 관계가 일방적 방향의 관계에서 탈피하여 쌍방향의 의사전달관계로 바꾸는 중요한 방법이다. 앞으로 대부분의 사업들은 시민으로부터 신뢰와 정당성을 인정받아야만 정책이 실효성 있게 집행될 수 있다. 특히 사업의 이해득실이 큰 경우 이에 대한 이해관계는 예상을 뛰어넘는 경우가 많고, 시행과정에서 이를 사전에 조율할 필요가 있으며, 이러한 사례들은 우리 주변에서 쉽게 찾아볼 수 있다. 서울의 대표적인 사업인 청계천 복원사업은 사업의 필요성에 있어서 서울시민들의 이해와 설득하는데 많은 고민을 하였고, 진행과정서 공사로 인한 교통문제, 소음과 공해 등 시민들의 협조를 얻어내는데 많은 노력이 필요했다. 또한 직접 생계와 관련되어 상인들을 설득하고 이해시키는 문제가 공사 진행보다 힘들었다고 이야기 하고 있다. 서울시는 청계천 복원의 설득과 원활한 진행을 위하여 역사문화, 자연환경, 건설안전, 시민의견위원회 등 다양한 시민협의체를 구성하였으며 시민홍보를 위하여 250회에 걸쳐 언론 매체 홍보와 16종의 홍보물을 제작하여 시민들을 설득하였다. 이외에도 서울시청 앞 조성사업에 있어서도 비슷한 문제로 고민하고 다양한 분야의 전문가와 시민대표로 구성된 심사위원을 위촉하고 여론조사 및 사전개발 의사 설문조사 등을 실시하였다. 또한 동작구의 마을공원 건립에 있어서는 사용용도와 규모에 있어서 지역주민들과의 협의가 필요했으며 원지동의 추모공원 건립에 있어서 위치와 규모에 대하여 시민들을 참여시켰다. 이렇게 지자체의 사업에 있어서 진행과정의 어려움은 시민참여 제도에 대한 지역인의 불신에 원인이 있다. 우리나라의 각종 행정정책은 시민의견 반영을 위해 여러 가지 형태의 시민참여제도가 도입되어 있지만 그 실효성에 대해서는 항상 논란이 많다. 우리나라의 시민참여제도에는 반상회, 공청회, 위원회, 민원처리제도, 국정 모니터제 등이 거론되고 있다. 현행 시민참여제도는 다양한 형식으로 갖추어져 있음에도 불구하고 제도가 형식화되거나 대표성이 결여되어 있는 등의 이유 때문에 많은 국민들에게 외면 받고 있으며 이러한 제도적 미비는 사업진행에 있어서 집단행동을 유발하게 된다. 이것은 공식적인 시민의견이 수렴되지 못할 때 일어나는 행동으로 제도화된 타협과 협상이 부족하기 때문이다. 시민참여제도를 국내외 사례와 비교해 보면 사업진행에 있어서 계획수립 이전의 단계에 있어서 한국의 경우 사업이 설정되면 시민의식과 선호도 조사를 실시하여 사업이 진행되고 있다. 그러나 미국과 일본의 경우 사업의 이해관계에 관계된 단체들이 연합회를 세우고 임시계획안을 제출하고, 홍보를 통해 사업방향을 시민들이 최대한 이해하도록 설득하고 있다. 또한 계획결정과 진행에 있어서도 한국은 주민 간담회와 설명회를 통해 사업을 진행하고 있으며, 미국과 일본은 주민 계획안과 의견서 그리고 활발한 주민협의체들이 대안들을 제시하고 있다. 이러한 국내외 사례의 차이점을 요약해 보면 주민참여를 위한 방법은 국가의 환경과 사회구조에 따라 다양하게 적용되고 있다. 그러나 한국에 있어서 시민참여제도가 외국에 비해 정착되지 못한 이유는 크게 내부적으로 2가지 문제점을 가지고 있다. 첫째, 지자체는 시민과 단체에 대해 부정적 인식으로 정책설정에 있어서 협력관계가 이루어지지 못하고 있다. 과거에 비해 시민과 단체들에게 문호가 개방되었지만 사업설정과 절차에 있어서 시간을 중요한 비용으로 간주하는 공무원들에게 부정적 입장의 시민단체들이 사업진행에 있어서 배제되어 왔기 때문에 서로간의 불신감이 높다. 둘째, 시민단체의 참여를 위한 법적 근거가 약하다. 시민단체가 사회문제 해결에 적극적으로 나선 사례들을 살펴보면 미국은 연방거래위원회(Federal T rade Commission)가 채택한 이해관계자 프로그램(Intervenor funding program)으로 정책결정 과정에 필요한 시민단체의 준비비용 일부를 정부가 보조해주고 있고, 잘못된 사업에 대하여 법적소송을 돕고 있다. 프랑스의 경우도 1901년 법에 의하여 협회(ass ociation) 결성을 보장하고 법적인 지위를 부여하였고 행정과정에 참여할 수 있도록 협회에게 행정업무의 일부를 위임하여 행정의 비용절약과 시민의 적극적인 참여를 유도하고 있다. 따라서 외국에 비해 주민참여 제도가 약한 우리나라의 시민참여제도를 하루 빨리 정착시키기 위해서는 법적제도의 마련과 인식변화가 무엇보다 필요하다. 지자제 실시 이후 시민의 지위가 상당히 변화했음에도 불구하고 제도권내에서의 시민참여는 많은 문제점이 드러나고 있다. 그동안 시민은 행정서비스의 수요자에 불과했지만 이제는 주체로서 행정과정의 참여를 통해 주민의 권리를 보장받고 지역의 애착과 관심을 가지는 역할이 요구되고 있다. 이러한 시민참여제도의 긍정적 효과는 주민들의 의사가 정책결정 과정에 직접적인 영향을 미치지 못할지라도 참여를 통한 사회심리적인 보상을 얻을 수 있으며, 주민에게 교육과 홍보의 효과와 이해 당사자들의 자율적인 참여로 분쟁의 조정과 해결로 사회적 안정에 기여할 수 있다. 이에 반해 결정비용의 증가로 행정의 능률이 저하될 수 있는 단점을 가지고 있다. 특히, 이해관계가 첨예하게 대립되는 경우에는 의사결정이 더욱 복잡해지고 어려워질 수 있으며 특정 이익단체의 의사가 정책에 높게 반영되어 공정성을 잃을 수 있다. 또한 과도한 주민참여는 담당자의 업무에 대한 소극적 태도를 조장하여 책임성, 창의성 및 지도력을 둔화시킬 수 있고, 시민과 담당자의 책임공유나 협동이 아닌 책임전가의 상황을 만들 수도 있다. 따라서 올바른 시민참여제도의 정착을 위해 다양한 방법과 대안을 만들기 노력이 필요하며 시민들에게 자기신뢰, 공동운명체 의식을 갖게 하고 그들 스스로가 생활환경 개선에 보다 적극적으로 참여해야 한다. 행정에 있어서도 주민의 지지와 협력을 확보하는 것이 지역발전과 도시환경 개선에 도움이 될 것이다.